一、引言
2026年是“十五五”开局之年。“十五五”时期是中国基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。“十五五”开好局、起好步，至关重要。2026年，中国继续实施更加有为的宏观政策，继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为中国经济注入更多活力，不断巩固拓展经济稳中向好势头。
2026年一季度国内生产总值同比增长5.0%，CPI同比增长0.9%。一季度一般公共预算收入同比增长2.4%，为近三年来最快，这是第一季度经济保持较快增速在财政收入上的反映。第一大税种增值税收入情况更值得关注。一季度国内增值税同比增长4.9%，是经济回稳向好的结果，也说明有税收收入支撑的经济增长是实实在在的。价格形势好转也助力税收收入增长，尤其是3月份工业生产者出厂价格由降转升，结束了连续41个月同比下降态势，这对增值税收入的增长是极其有利的。强劲的进口带来进口货物增值税、消费税同比增长12.9%。进口保持较快增速，说明国内需求旺盛。支出增速反映财政支出力度加大的要求。一季度一般公共预算支出同比增长2.6%，民生支出较多，反映了财政支出在保障和改善民生中的积极作用。财政金融协同促内需作用得到了发挥，促进了信贷扩大、民间投资和居民消费。
落实更加积极的财政政策，财政支出靠前发力，不仅表现在财政支出规模的扩大上，而且表现在支出进度的加快上。越快的支出进度，意味着同样的支出规模，可以带来更快的经济增长。2026年一季度，支出规模为年初预算的24.9%，进度为近5年最快。一季度财政收支情况表明，落实更加积极的财政政策，加强财政科学管理，保证了财政收支的平稳运行，促进了经济高质量发展，更好地发挥了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
高水平的社会主义市场经济体制，要求坚持有效市场和有为政府相结合，市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。实施宏观政策是政府作用的重要内容。实践中，对宏观调控规律的认识越来越丰富。2025年底召开的中央经济工作会议要求增强政策前瞻性针对性协同性，持续扩大内需、优化供给。宏观政策的前瞻性建立在对国内外经济形势科学判断的基础之上，对问题把握越精准，宏观政策的针对性越强。不同的宏观政策各司其职又相互作用，政策协同性需要在进一步提高的基础上形成合力。
2025年底召开的中央经济工作会议指出，对做好新形势下经济工作的五点新的认识和体会：必须充分挖掘经济潜能，必须坚持政策支持和改革创新并举，必须做到既“放得活”又“管得好”，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，必须以苦练内功来应对外部挑战。实施更加积极有为的宏观政策，就是要落实好“五个必须”，让政策效应得到更充分的释放，推动经济工作任务的圆满完成。
二、实施更加积极有为的宏观政策必须充分挖掘经济潜能
改革开放以来，特别是新时代以来，中国经济迈上了一个又一个新台阶，2025年国内生产总值迈上140万亿元的新台阶。“十五五”时期是中国经济发展非常关键的时期，要为2035年基本实现社会主义现代化打好基础。2026年是“十五五”开局之年，保持一定的经济增速至关重要。同时，也要认识到，经济增长要可持续，要实现高质量发展。自2010年以来，中国经济总量已经连续多年保持在世界第二位，但人均国内生产总值在世界上的排名仍然不高，距离基本实现现代化的要求还有不小差距，这就需要进一步挖掘潜力，缩小差距。
中国与发达国家经济发展的差距，说明了经济增长的潜力。同时也要看到，即使是发达国家，经济也仍然在增长。这进一步说明中国有更大的经济潜能可以挖掘。从中国自身发展来看，各生产要素在经济增长中的潜力仍有提升空间，特别在技术、数据、劳动力（人才红利）等方面空间较大。在2035年之前，中国潜在经济增长率仍然保持在较高的水平上。从经济发展史来看，每一次产业革命都带来了经济快速增长。如今，科技创新和产业创新在深度融合，科技创新带来新一轮产业革命，这意味着中国有更好的条件实现较快速度的经济增长。较大经济潜能的存在说明只要经过努力，在一段时期内，经济保持较快速度增长是完全可能做到的。同时，也要认识到，经济潜能不会自动转化为经济增长率，经济增长目标的实现还需要付出艰苦的努力，需要宏观政策的大力支持。更加积极有为的宏观政策，加大逆周期和跨周期调节力度，在扩大内需、优化供给上都可以发挥更有效的作用，推动中国经济增长。
三、实施更加积极有为的宏观政策必须坚持政策支持与改革创新并举
宏观政策支持是实现经济增长目标的最直接最有效的路径。改革开放特别是新时代以来的中国经济实践表明，宏观政策在提振信心、促进经济稳定增长上发挥了重要作用。在宏观政策的落实中，宏观调控的规律性认识不断加深，宏观调控越来越科学，宏观调控手段越来越娴熟。实施更加积极有为的宏观政策，不仅直接促进经济增长，而且传递经济稳定增长的预期。
坚持政策支持要与改革创新并举，政策给力，改革发力，形成合力。有些宏观政策措施，既是短期的政策措施，又是符合改革方向要求的措施，就要形成制度，用制度的方式巩固改革成果。税收政策与税制改革相互协调已有一定经验，接下来立足实际，一些需要长期实施的政策可以考虑制度化。
宏观政策工具箱、政策运作机制、政策运作效果，都与宏观调控体制直接相关。这些年来，宏观政策工具不断丰富，政策运作越来越畅通，政策目标总体上达到预期。同时，宏观政策仍有改进空间，宏观调控体制还需进一步完善。深化财税体制改革，加快建设金融强国，都是为宏观调控体制的完善提供支持的重要改革。2025年底召开的中央经济工作会议要求加强财政科学管理。财政科学管理，融财政管理、财政改革、财政政策的落实于一体，有利于财政宏观调控体制的完善，从而为财政政策效能的充分释放提供体制性支持。2026年政府工作报告要求：“继续实施更加积极的财政政策。今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。”30万亿元的财政支出规模、11.89万亿元的新增政府债券规模、超过10万亿元的中央对地方转移支付，创下三个“新高”，代表着更加积极的财政政策的力度。同时，强调财政支出的时度效，财政政策的作用势必得到更好发挥。
“十五五”规划纲要强调：“完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系，完善基础货币投放机制，健全市场化利率形成、调控和传导机制，保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。”与此相适应，2026年国务院政府工作报告提出：“继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。”政府工作报告还要求优化创新结构性货币政策工具。
另外，宏观政策协同体制需要进一步健全，这也是改革创新之举，旨以增强宏观政策取向一致性，强化政策实施效果评价，健全预期管理机制，优化高质量发展综合绩效考核，说明宏观治理在持续优化。
四、实施更加积极有为的宏观政策必须做到既“放得活”又“管得好”
更加积极有为的宏观政策的落实，还得依靠经营主体的努力。经营主体活了，市场有活力，政策效果才会转化为实实在在的可持续的经济增长。宏观政策是为激活市场活力而选择的。更加积极的财政政策，要求保持必要的财政赤字、债务总量和财政支出总量。2025年财政赤字率按4%左右安排，达到了较高的水平，体现了财政政策更加积极的要求。2026年继续实施积极的财政政策，一以贯之，财政赤字水平充分考虑经济社会发展目标的需要，财政赤字率的选择是在统筹发展和安全的前提下进行的。债务总量的确定同样如此。为此，要正确用好债务工具。债不是洪水猛兽，也不是万能工具。政府举债是有成本的，债务规模的确定要充分考虑挤出效应，注意发债对市场资金的影响以及对市场利率和社会投资的影响。政府债务规模的底线是债务的可持续。从理论上看，只要政府能够偿本付息，那么债务发行就没有问题。为此，需要兼顾短期和中长期，优化政府债务的期限结构。当前，政府法定债务包括一般债、专项债、特别国债、超长期特别国债等，此外还有正在化解的隐性债。各类债务要统筹好，要进一步提高债务管理水平，降低债务融资成本，同时提高债务资金的使用效率，债务管理与资产管理要结合起来，构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。适度宽松的货币政策同样是市场活力释放的重要工具。流动性充裕是货币政策适度宽松的重要表现。灵活高效运用降准降息等多种政策工具，让货币政策更加有效。货币政策作用的发挥，还需要畅通货币政策传导机制，让经营主体真正受益，从而有效激活市场。总之，财政政策和货币政策协同，宏观政策形成合力，才能更好实现更加积极有为的宏观政策目标。
宏观政策的落实，还要求“管得好”。在市场经济条件下，政府的作用还包括政府规制。政府规制制定标准和规则，规定特定领域能不能做以及怎么做，这是维持合理的市场秩序之所需。市场秩序好了，市场活力的释放才会更有效，让市场在资源配置中的决定性作用得到更充分的发挥。总之，“放得活”和“管得好”都是直接服务宏观政策的落实。
五、更加积极有为的宏观政策的落实必须坚持投资于物和投资于人紧密结合
投资于物和投资于人的目标是一致的，都是经济社会发展的内在要求。在经济发展的初始阶段，社会需求往往更偏向物，投资于物的重要性显而易见。当经济发展到一定阶段，物质需求基本得到满足之后，服务需求进一步扩大，提出了更多的投资于人的任务。
更加积极有为的宏观政策的落实，要适应不同经济发展阶段的需要，坚持投资于物和投资于人紧密结合。服务经济占比不断提高是一个过程。从经济结构优化来看，产业的重要性和产业在经济结构中的占比并不一定相称。农业是国民经济的基础。中国人必须把饭碗牢牢地端在自己手里，这是从粮食安全和农业安全的高度提出的要求。与此同时，由于农业生产率的提高，农业在国民经济中的相对比重逐步下降，在国内生产总值中，农业占比只有个位数，发达国家这样，作为发展中国家的中国也是这样。工业对于经济发展来说至关重要。一段时期以来，“无工不富”深入人心，保持制造业在国民经济中的合理比重，对于中国经济来说，具有全局意义。作为大国，中国拥有完整的工业体系，这在很大程度上可以保证各类工业品的供给，有助于经济安全。同时，由于生产率的提升，工业在国民经济中的占比也在下降。国内生产总值中第三产业占比已经超过60%。农业经济时代农业在国民经济中的占比最高，工业经济时代最重要的是工业，而在工业经济较为发达的后工业经济时代，无论是农业，还是工业，占比都在下降，而第三产业的重要性与日俱增。
人民对美好生活的追求，要更多通过发展服务业来满足。就业、养老、医疗、教育等和人的发展密切相关的服务需求，已经从解决短缺问题过渡到更好满足服务需求的阶段。提高公共服务支出占比，即投资于人，是支出的重要方向。找不到投资项目，硬上项目，就可能造成各种低效无效投资的浪费。保持支出强度，要更多地在公共服务支出上做文章。在保持财政支出强度的前提下，优化支出结构，增加财政的公共服务投入，让财政政策效率得到进一步提升。适应经济发展阶段的新特点，大力发展服务经济，和投资于人的方向是一致的。财政政策提振消费可以在服务消费上多做文章。货币政策的实施同样要服务投资于人的要求，通过货币政策工具，让包括服务消费在内的更多服务需求的满足得到金融支持。大力发展服务业，让服务经济在激发经济增长潜能中的作用得到充分释放。
六、更加积极有为的宏观政策的落实必须苦练内功
外部挑战的不确定性往往不是我们所能控制的，必须以自身的确定性来有效应对外部的不确定性。中国经济健康运行，实现高质量发展，就可以提高外部不确定性的免疫能力。苦练内功，就是要办好自己的事，政策选对，改革做对，经济活力迸发。
中国一直是世界经济增长的重要贡献力量。尽管经济全球化有插曲，中国要坚定不移地对外开放，改革不停步，开放不止步，在开放中改革，用开放促改革。市场越大，受益者越多。市场越大，效率越高，国内市场是这样，全球市场更是这样。在当下，加快建设全国统一大市场，是最为重要的。加快建设全国统一大市场，宏观政策大有可为。规范税收优惠、财政补贴政策，既是改革的内容，是财税现代化的内在要求，又可以促进全国统一大市场的加快建成。一些地方滥用税收优惠和财政补贴政策，不仅不利于财政可持续发展，而且扭曲市场，造成市场分割，全国大市场这一超大国内市场的优势就不会释放出来。分割的市场，不利于分工，不利于经济效率的提升。“十五五”规划建议和“十五五”规划纲要都强调“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度”，这是苦练内功的重要内容。制度建设就是要扫除一切内部的不利于经济高质量发展的因素，形成干事创业的氛围，尊重规律办事。
苦练内功必须更好地贯彻落实新发展理念，以创新引领发展，形成新的经济增长极。科技是第一生产力。科技创新，加快发展新质生产力，这比什么时候都重要。科技创新必须和产业创新深度融合，产业革命才会真正到来，才能持续推动经济快速增长。要进一步完善产学研用体制，加大基础研究的投入，加强必要的宏观政策支持，从科技创新的底层逻辑入手，进一步优化教育科技人才一体发展格局，创新驱动作用进一步加强。
七、结语
实施更加积极有为的宏观政策，提升宏观经济治理效能，要发挥存量政策和增量政策集成效应。已经出台并正在发挥作用的政策和新出台的政策，各有其作用范围和效果。存量政策的效果会持续作用，增量政策的出台要注意衔接，增量政策的作用才可能更有针对性，才更有效。2026年继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，意味着会有新的宏观政策措施出台，这些增量政策要和存量政策对接好。集成效应就是要做到“1+1>2”。存量政策还在发挥作用的领域，不一定要有增量政策措施。要充分考虑具体政策措施的边际效应，实现政策效应的最大化。同时，存量政策和增量政策都要纳入宏观政策取向一致性评估，以提高宏观经济治理效能。总之，存量政策和增量政策要持续发力，注意协调，形成合力。实施更加积极有为的宏观政策，落实好“五个必须”，稳中求进、提质增效，就能不断巩固拓展经济稳中向好的势头。
（作者系中国财政科学研究院院长、国家高端智库首席专家）
